Досвід розвинутих, успішних країн світу вказує на те, що децентралізація управління освітою та надання режиму автономії навчальним закладам сприяє розвитку всієї системи освіти, поліпшує її якість та економічну ефективність. Дане положення у значній мірі відноситься і до закладів загальної середньої освіти.

Для України такі реформи є вкрай актуальними, враховуючи суттєву обмеженість бюджетних ресурсів та відставання середнього рівня предметних знань учнів за критеріями міжнародних досліджень.

Але на даний час мають місце  суттєві, базові розбіжності щодо векторів розвитку європейської та української освіти.

В Україні, де шкільна освіта усі роки незалежності віднесена до соціальної, а не економічної категорії, мають місце три основні парадокси.

Парадокс 1. 

→ Держава де-юре «забезпечує», а де-факто не «забезпечує доступність та безоплатність освіти у державних та комунальний  навчальних закладах»; 

→ школи на виконання Державного стандарту загальної середньої освіти, а також для навчання учнів у  шкільних приміщеннях  згідно Державних санітарно-гігієнічних  норм самостійно залучають кошти, матеріальні цінності, організовують необхідні роботи та послуги.

Парадокс 2. 

→ При відсутності коштів на базові потреби школи (технічні засоби навчання, миючі засоби та ганчірки для прибирання приміщень, своєчасне оновлення  ламп освітлення  та державної символіки тощо), бюджетними коштами, на відміну від європейських країн, фінансуються:

• ділення класів на групи при вивченні окремих предметів;

• заняття другої половини дня;

• обов’язкове навчання у старшій школі;

• обов’язкове підвищення кваліфікації усіх вчителів та усіх керівників шкіл, незалежно від предмету викладання, кваліфікації та стажу роботи

Парадокс 3.

→ Як залишок державного посткомуністичного розподільника, з коштів на освіту фінансуються соціальні видатки незалежно від матеріального становища батьків учнів (підручники, харчування усіх дітей 1-4 класів, оздоровлення та медичне обслуговування);

→ мережа шкіл не оптимізована, в т.ч. значна частина шкіл в регіонах – малокомпетентні; вартість навчання кожного учня в них збільшується в декілька разів;

→ на відміну від європейських країн, значні бюджетні кошти направляються на утримання таких установ освіти, як будинки позашкільної творчості, будинки учителя, інститути післядипломної педагогічної освіти, розгалужену структуру інститутів Національної Академії педагогічних наук; 

→ надлишкова вертикаль управлінь та відділів освіти (обласні, міські, районні ), переклавши значну частину сервісного обслуговування безпосередньо на школи, в ручному управлінні керують ними, дублюючи їх організаційно-розпорядчу діяльність; 

→ структурні підрозділи  органів управління освітою неефективно виконують свої безпосередні функції:

• науково-методичні кабінети та центри, не маючи у своєму складі науковців, найчастіше займаються виключно організаційними питаннями,
• централізовані бухгалтерії не беруть на себе функцію повноцінного шкільного бюджетування,
• господарські групи не забезпечують відновлення та розвиток матеріально-технічної бази шкіл.

Для подальшого розуміння ситуації важливо оцінити існуючий обсяг державних витрат на освіту в Україні, який досягає 6-8% валового внутрішнього продукту (ВВП). З одного боку, за цим показником  Україна нібито є  лідером у Східній Європі.

Але, по-перше, розмір ВВП в Україні на душу населення майже в 3 рази нижчий, ніж середньосвітовий показник, у 12-27 разів нижчий за показники розвинутих країн та у рази менше від Російської Федерації. 

По-друге, частка бюджетних коштів на освіту, яка спрямовується на фінансування саме загальної середньої освіти, в Україні складає 41,5 %, тобто в 1,5-2 рази менше, ніж у більшості країн світу, де пріоритетними є  видатки виключно на шкільну освіту.

По-третє, в Україні мають місце суттєві відмінності у напрямках фінансових потоків, що зменшує реальний освітній кошик кожного школяра.

Реальна практика управління та фінансування шкіл дісталася Україні у спадок  від іншої держави – СРСР та характеризується і на даний час такими особливостями.

1. Планування розподілу ресурсів на освіту відбувається за планово – адміністративним принципом «від досягнутого рівня у поточному фінансовому році».

2. Нормативний підхід у фінансуванні зупиняється на рівні територіально – адміністративних одиниць, не діє по відношенню до шкіл, які фінансуються  шляхом відшкодування витрат на заробітну плату, тепло-енергоносії, соціальне харчування та майже все. Обсяги інвестувань не залежать від якості освіти у тій чи іншій школі. Формула «кошти йдуть за учнем», яка успішно працює за кордоном, не запроваджується в українській освіті.

3. В умовах хронічної недостатності виділених кожній школі бюджетних коштів відсутня фінансова самостійність самої школи, яка б дала їй можливість, по-перше, ефективно їх використовувати, економити та зекономлені школою кошти направляти на її розвиток, а по-друге, на законних підставах оперативно залучати додаткові кошти інвесторів, у першу чергу, батьків.

4. Органи управління освіти не надали школам статусу реальної юридичної особи – суб’єкта Цивільного та Господарського права, хоча законодавством це ніби то передбачено. Тому фактично нормативно – правовий статус шкіл на даний час є невизначеним.

5. Типи навчальних закладів не оптимізовані ( закон визначає 11 типів ). Аналогічно не оптимізована мережа шкіл. Початкові школи, як правило, не відокремлені від основних, профільні старші школи – від основних та початкових.

6. Розподіл освітніх повноважень між центральною владою, регіональною та місцевими органами розмитий. Так само розмиті повноваження місцевої влади та місцевого самоврядування. Школи одного ступеню можуть бути підпорядковані районній раді, районній адміністрації, міській раді, міській адміністрації, обласній раді, обласній адміністрації, навіть, Міністерству.

7. Бюджетний процес, виділення і розподіл коштів органами управління освітою є не- прозорими як для шкіл, так і для батьків, громадськості.

8. Соціальний статус учителя та керівника школи – низький. Гендерне співвідношення неефективне ( приблизно 2 учителя-чоловіка на 10 жінок ).

9. Правовий супровід шкільної освіти практично відсутній. Освітня профспілка відіграє другорядну роль у соціальному захисті педагогічних працівників.

10. Приватні школи складають менше 1% у загальній кількості шкіл, а щодо учнів – близько 0,1% від загальної чисельності школярів України.

З іншого боку, недостатня компетентність керівників шкіл у фінансово – економічних питаннях, недосконалість легальних механізмів залучення позабюджетних, переважно батьківських,  інвестицій приводять до чисельних порушень законодавства,  недостатньої прозорості та підзвітності цих інвестицій вже на рівні школи.

Надалі розглянемо юридичний статус пересічної (централізованої) школи.

• Школа не є розпорядником коштів, не має рахунків ні в комерційному банку, ні в установі Держказначейства. Заробітну плату співробітники отримують у районному управлінні освіти.

• Облік усіх наявних матеріальних цінностей школи веде централізована бухгалтерія управління освіти.

• Школа не зареєстрована у податковій адміністрації, не є платником прибуткового податку та інших платежів до бюджету.

• Школа не зареєстрована у місцевому відділенні пенсійного фонду. Відрахувань до пенсійного фонду вона не проводить, розрахунків щодо нарахування пенсій своїм співробітникам не забезпечує.

• Школа не має реєстрації у місцевому фонді соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Оплату лікарняних листків, виділення санаторно-курортних путівок виконують відповідно бухгалтерія та комісія соціального страхування управління освіти. 

• Школа не має юридичних правоустановчих документів на приміщення, землю, комунікації.

• Школа як окрема організація не зареєстрована у територіальному органі державної статистики.

• Школа не має права підписувати договору з іншими юридичними та фізичними  особами на роботи, послуги, матеріальні цінності.

• Школа не уповноважена самостійно залучати платні послуги, здавати в оренду тимчасово вільні приміщення та обладнання.

• Директор централізованої школи реально впливає тільки на підготовку фрагментів оплати праці у щорічному кошторисі школи для бухгалтерії відділу (управління) освіти. 

• Усі благодійні внески батьків на підтримку школи (коштами, роботами, послугами, матеріальними цінностями) вона повинна передавати на облік відділу (управління) освіти.

Таким чином, за своїми правоздатністю та дієздатністю школи в Україні є відокремленими структурними підрозділами відповідних відділів (управлінь) освіти. Очевидно, що  у найближчі роки збережеться дефіцитність державного фінансування. Оскільки де – факто так званий «консолідований» бюджет переважної більшості  шкіл складається з двох частин: бюджетних інвестицій засновника та позабюджетних внесків батьків у вигляді коштів, матеріальних цінностей, послуг та виконаних робіт, то було б доречно і де–юре розподілити партнерську відповідальність між двома замовниками шкільної освіти  у такому вигляді: 

1. Засновник фінансує у повному обсязі комунальні витрати школи, поточні та капітальні  видатки на утримання шкільних приміщень, прилеглої території, споруд та комунікацій  ( тобто те, що визначається як Державні санітарні норми), а також заробітну плату персоналу та технічні засоби навчання (тобто те, що у першу чергу  забезпечує Державні стандарти освіти),

2. Батьки учнів оплачують харчування своїх дітей та їх медичне  обслуговування, оренду шкільних підручників, забезпечують відновлення шкільних меблів та інвентаря, зіпсованих їх  дітьми під час експлуатації, ремонт шкільних приміщень, які теж псують саме їх діти.

Звичайно, такий розподіл відповідальності потребує зміни нормативно – правової бази  освіти і може бути виключно  тимчасовою мірою.  Але на даний час усі інші варіанти реального забезпечення шкільних бюджетів уявляються прожектерством, ненауковою  фантастикою, лицемірством.

Виникає закономірне питання: чи готові керівники шкіл до набуття автономного статусу  на зразок своїх польських або естонських колег?  Так, але далеко не всі. Значна частина хронічно звикла до споживацької психології і не бачить потреби у змінах. Інша частина готова до ринкових   перетворень, але не вірить у можливість чесної економічної політики, тому затаїлася, чекає. І нарешті, відносно невелика група директорів, вже зараз набувши тим чи іншим шляхом  ознак освітнього менеджера, веде ефективну шкільну економіку, спотикаючись об штучно створені перепони. 

Протягом 2010 - 2012 років Асоціацією керівників шкіл м. Києва при сприянні Міжнародного  фонду «Відродження» була проведена серія виїзних тренінгів, спрямованих на підвищення економічної культури керівників  шкіл, визначення рівня їх готовності до шкільної автономії. Аналогічна взаємодія з керівниками шкіл проходила в Київському університеті ім. Б. Грінченка та Університеті менеджменту освіти НАПН України. Опитування, проведене серед 455 керівників шкіл з 22 областей, міст Києва та Севастополя,  показало неоднозначний, але досить високий рівень готовності до набуття шкільної автономії.

     Нижче наводимо результати анкетування.

1)  Чи вважаєте Ви за доцільне перейти від фінансування школи за їх потребами до «подушного» фінансування формулою     Ф = Н ×У + Х ,

    де  Ф – щомісячне фінансування школи,

    Н – норматив фінансування кожного учня щомісяця,

    У – кількість учнів у школі,

Х – окремі фінанси, пов’язані з типом школи та особливостями її матеріально-технічного стану?

- так  78%

- ні  7%

- не знаю 15%

2) Чи вважаєте Ви, що функції контролю за харчуванням учнів та їх медичним забезпеченням треба вивести за межі повноважень директора? 

- так 78%

- ні 18%

- не знаю 4%

3) Чи готові Ви самостійно приймати на роботу  вчителів, якщо таке право Вам надасть Закон «Про загальну середню освіту»?

 - так 94%

- ні 2%

- не знаю 4%

4) Чи вважаєте Ви за потрібне передати право вибору підручника з кожного предмету школі, залишивши за Міністерством право надати гриф декільком підручникам?

- так 82%

- ні 12%

- не знаю 6%

5) В якому напрямку Вам особисто важливіша автономія (один або два варіанти відповіді)?

  - навчально-виховний процес 40%

 - кадрова політика 51%

 - фінансово-господарська діяльність 78%

6) Який чинник найбільш стримує Вас відкрити рахунки школи (один  або два варіанти відповіді)?

- недостатня обізнаність у фінансово-економічних та юридичних питаннях 40%

- керівники управління освіти 16%

- недосконалість фінансування бюджету школи 59% 

7) Чи вважаєте Ви за потрібне відмінити обов’язковість підвищення кваліфікації вчителів, залишивши їм право для підвищення кваліфікації та, відповідно,  посадового окладу?

- так 48%

- ні 43%

- не знаю 9%

Наступне важливе питання: яка позиція освітніх чиновників щодо упровадження шкільної автономії?

Упевнений, що у переважної більшості – абсолютно негативна. 

А що батьки учнів?

Малоймовірно теж, що усі вони будуть у захваті від наведення порядку у вигляді системного залучення батьківської допомоги. Мабуть, наявний «відстій» у значній мірі усіх влаштовує… 

Але де ви чули про популярні реформи? Популярним може бути тільки популізм!

На наш погляд, розвиток шкільної автономії доцільно розглядати у два етапи. 

Перший, який  на діючій нормативно – правовій базі дозволяє закладам шкільної освіти:

• відкриття поточного та спеціального рахунків школи у Держказначействі;

• організацію шкільної бухгалтерії;

• затвердження у відділі освіти зведеного кошторису на календарний рік ( загальний та спеціальний фонди );

• реєстрацію школи як юридичної особи в пенсійному фонді, фондах соціального страхування, органі державної статистики, податковій адміністрації;

• організацію роботи шкільної комісії соціального страхування;

• підписання угод школи зі сторонніми організаціями на придбання матеріальних цінностей, виконання робіт та послуг в межах затвердженого зведеного кошторису;

• впровадження  державно-громадського управління на рівні школи;

• створення та легалізацію благодійного фонду для дофінансування шкільної освіти;

• відновлення  дієздатних освітніх асоціації, що співпрацюють з місцевими органами управління освіти.

Другий етап - на реформованій нормативно-правовій базі:

• легалізація консолідованого кошторису шкільних видатків;

• запровадження прямого  фінансування шкіл за формулою «кошти йдуть за учнем» ( з бюджетів різних рівнів );

• спрощення управлінської вертикалі управління закладами загальної середньої освіти;

• зміна функцій органів управління освіти, перехід до громадсько-державного управління освітою;

• реформування Академії педагогічних наук;

• відміна позаосвітніх ( соціальних ) та виховних повноважень школи;

• призначення керівників шкіл на конкурсній основі за контрактом;

• оптимізація типів загальноосвітніх закладів та їх мережі в кожному регіоні;

• утворення шкільних рад “європейського типу”;

• забезпечення автономії шкіл у сферах:

- фінансово - господарській,

- навчально-методичній  ( академічній ),

- кадрово-організаційній;

• організація добровільних освітніх округів;

• входження у реформовані незалежні профспілки;

• демонополізація  системи  післядипломної освіти;

• демонополізація системи випуску та розповсюдження  підручників.

А наостанок питання « на засипку»,  яка ланка або яка інституція системи загальної середньої освіти на даний час управляє саме якістю  освіти конкретного учня? Особисто для мене  варіант відповіді очевидний - школа, де учень вчиться. А ким/чим управляє освітній чиновник? Теж зрозуміло – підлеглими чиновнику організаціями – школами та особисто їх директорами.

Висновки та пропозиції

1. На даному етапі розвитку національної економіки не прослідковується альтернативи  системному залученню батьківських інвестицій, зокрема у відновленні матеріальної бази шкіл.

2. Підвищення економічної ефективності та якості загальної середньої освіти        можливе виключно шляхом поетапного розвитку автономії шкіл, в тому числі, у фінансово-господарській сфері, надання їм статусу  повної юридичної особи.

3. Обмежені бюджетні ресурси на шкільну освіту потрібно витрачати ефективно з точки зору саме «освітнього кошика» школяра.

4. На часі створення невеликої за чисельністю ( до 10 осіб ), але потужної експертної групи, яка повинна, з одного боку, визначити базовий «освітній кошик» учня кожного рівня освіти, а з іншого боку, запропонувати наявні ресурси для його забезпечення.

5. Нова редакція Закону про освіту зобов’язана,  враховуючи економічні та соціальні реалії, надати закладам загальної середньої освіти максимально доречний автономний статус, технології поетапного переходу яких до автономії  врегулює чергова Постанова Кабінету Міністрів.

Корисні посилання

1. Шкільний бюджет: навч.- метод. посібник. для керівників. освіти / за заг. ред.. Ю. Шукевича, -К. Таксон, 2011

2. Законодавче та нормативно-правове забезпечення автономії загальноосвітнього навчального закладу: метод. посібник. для керівників. освіти / за заг. ред, Ю. Шукевича, -К. Майстер книг, 2011 

3. Управління шкільним бюджетом: навч.-метод. посібник для інститутів ППО / за заг. ред. С. Калашнікової. – К. ДП «НВЦ Пріоритети», 2012

4. Розпорядження Кабінету Міністрів України №1564-р від 08.12.2009 «Про першочергові заходи щодо забезпечення розширення автономії загальноосвітніх навчальних закладів»

5. Освіта і Болонський процес: українсько-нідерландський проект «Громадські платформи освітніх реформ в Україні»: зб.ст./В.В. Зелюк, С.Ф.Клепко, Л.І. Нічуговська та ін.. – Полтава:ПОШПО, 2009.-248с.

6. Сеппянен Т.П. Модель перехода общеобразовательной  школы из статуса муніципального учреждения в статус автономного учреждения //[Електронный ресурс] – Режим доступу: http://www.obrazpress.ru 

7. Лист Міністерства освіти і науки, молоді  та спорту України від 1 червня 2011р.  № 1/9-423 «Щодо розширення автономії навчальних закладів».

8. Алферов Ю.С. Источники и механизмы финансирования образования за рубежом. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.portalus.ru 

9. Переход образовательного учреждения в статус автономного: методические рекомендации по подготовке и согласованию необходимого пакета документов / авт.: О.С. Крошка, С.П. Крошка, А.И Федорова и др., отв. ред  В.Н. Виноградов. – СПб.: 2011.-72 с.  [Електронний ресурс] – Режим доступу: http//557school.ru 

10. Форджи Л. Финансирование в расчете на одного учащегося в школьних системах стран региона ЕЦА. [Електронний ресурс] – Режим доступу:http:sisteresources.worldbank.org

11. Левачік Р. Подушове фінансування загальної освіти та його роль у створенні стимулів для ефективної шкільної системи: міжнародний досвід. [Електронний ресурс] – Режим доступу:http://web.worldbank.org

Юрій Шукевич, Голова ГО «Асоціація керівників шкіл м. Києва»